En esta entrada publicamos la primera de una saga de 2 entradas sobre los recursos que pueden interponerse en via administrativa, dedicando esta entrada para los recursos ordinarios y dejando los extraordinarios para la siguiente ocasión.
En este caso estudiamos como recursos ordinarios el recurso de alzada y el recurso de reposición, las características de cada uno de ellos, la diferencia entre ambos, las situaciones habilitantes de uno y de otro, su plazo de interposición y contestación así como las consecuencias de interponer el recurso equivocado.
Comenzamos.
1.- Características de los recursos ordinarios de alzada y reposición.
El art 112 de la Ley 39/2015 es del siguiente tenor literal:
«Contra las resoluciones y los actos de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición, que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 47 y 48 de esta Ley».
Ya podemos concluir que tanto el recurso de alzada como el de reposición son los recursos que proceden frente a actos de la administración que afectan a nuestros derechos e intereses legítimos. Como indica el artículo anterior, estos actos que habilitan el recurso, generalmente serán resoluciones administrativas, pero también podrían ser actos de trámite dentro de un procedimiento sin terminar (no resoluciones aún) si impiden que el mismo continúe o nos producen perjuicio irreparable o indefensión.
Así, pues, dejando al margen los actos de trámite, estos recursos generalmente procederán impugnado una resolución administrativa que resuelva finalmente un procedimiento (iniciado de oficio o a nuestra instancia) y que nos afecte, generalmente comunicado con una expresa notificación, generalmente por certificado digital o por correo certificado postal (en otra entrada trataremos las resoluciones presuntas y la forma de entenderse notificadas por silencio).
2.- Contenido mínimo de los recursos ordinarios.
El art 115 de la Ley 39/2015 especifica los requisitos mínimos que deberá contener el escrito:
- a) El nombre y apellidos del recurrente, así como la identificación personal del mismo (Nombre, apellidos, DNI, siendo conveniente también dirección, tfno, correo electrónico, cargo…)
- b) El acto que se recurre y la razón de su impugnación.
- c) Lugar, fecha, firma del recurrente, identificación del medio y, en su caso, del lugar que se señale a efectos de notificaciones.
- d) Órgano, centro o unidad administrativa al que se dirige y su correspondiente código de identificación.
- e) Las demás particularidades exigidas, en su caso, por las disposiciones específicas.
El recurso no necesita un modelo normalizado que nos deba entregar la administración que lo habrá de recibir. No obstante, de exigirse y ofrecerse, podremos usarlo para tal fin. No obstante, si el espacio del EXPONE o SOLICITA fuera reducido, comparado con lo que intentaremos decir, bastaría rellenarlo de la forma más breve, indicando que en documento adjunto lo pasamos más detalladamente a describir, adjuntando el modelo personalizado deseado como uno de los documentos adjuntos que en su caso vayamos a remitir.
En resumen, que el modelo de recurso tendrá el cometido de orientarnos para que cumplamos con los requisitos mínimos exigidos al mismo, que se nos identifique, que se conozca el acto o resolución objeto de impugnación y que pueda cursarse debidamente hasta la contestación, pero no por ello deviene obligado utilizarlo, ni se nos impide que por el hecho de usarlo, no podamos añadir un modelo nuestro como modelo de solicitud. Esto conviene indicarlo no solo por si no pudiéramos resumir el contenido necesario en el espacio que nos facilita la administración sino por si el modelo facilitado incluyera alguna petición no deseada, y que no exige el procedimiento, que quiere inducirnos esa concreta administración.
3.¿Cuáles son las diferencias entre el recurso de alzada y el recurso potestativo de reposición?
3.1 El recurso de alzada.
Al recurso de alzada la Ley 39/2015 le dedica los arts. 121 y 122.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20241106&tn=0#a121
El recurso de alzada se interpone frente a resoluciones o actos (de trámite que finalizan el procedimiento o producen perjuicios irreparables o indefensión) que no agotan la vía administrativa, y que por tanto tienen órgano jerárquico superior.
El plazo será de 1 mes si la resolución o acto es expreso o en cualquier momento desde la desestimación presunta por silencio, en caso de falta de contestación.
Hay que señalar que los plazos fijados por meses se computan de fecha a fecha, de tal manera que si nos notifican el 2 de octubre, el último día para recurrir será el 2 de noviembre. Si el recurso se presentara del 3 en adelante ya sería extemporáneo, quedando consentido y firme el acto recurrido (o la resolución) por inatacado, con la única salvedad de los actos nulos, dada su facultad de revisión.
El órgano al que cual dirigirlo será el mismo órgano que lo dictó o su superior jerárquico, que será el competente para su resolución. En caso de interponerlo ante el mismo órgano, éste lo remitirá al órgano competente en un plazo de 10 días.
Por tanto, lo normal, salvo que queramos dilatar los tiempos, lo interpondremos ante el superior jerárquico, que será el competente para su resolución.
El plazo para resolver es de 3 meses. Transcurrido dicho plazo sin resolución, el mismo se entenderá desestimado por silencio, salvo que el recurso se hubiera interpuesto frente a otra desestimación presunta previa por silencio, en cuyo caso, se entenderá estimado por silencio, ex art 24.1, párrafo 3.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20241106&tn=0#a24
3.2 El recurso de reposición.
Al recurso de reposición le dedica la Ley 39/2015 los artículos 123 y 124.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20241106&tn=0#a123
En resumen, diremos que este recurso se interpone frente a resoluciones o actos administrativos que sí ponen fin a la vía administrativa, y que por tanto no tienen órgano jerárquico superior.
Asi, frente a los mismos, aunque podrá recurrirse directamente ante la jurisdicción, también pueden recurrirse en via administrativa ante el mismo órgano que lo dictó. En este último caso, se suspenderá el plazo de interposición del recurso judicial hasta su resolución.
El plazo para interponer recurso administrativo será de 1 mes y el plazo para resolverlo será también de 1 mes.
El plazo para recurrir ante el orden jurisdiccional, en caso de no querer recurrir en reposición o una vez recurrido y resuelto, será de 2 meses si el acto fuera expreso (notificado expresamente), no existiendo límite de plazo si el acto fuera desestimado por silencio negativo, por falta de contestación.
Así pues ya podemos resumir los recursos ordinarios, comparando el recurso de alzada con el potestativo de reposición.
Como semejanzas citamos las siguientes:
-Ambos se interponen frente a resoluciones y actos de trámite que deciden el fondo del asunto, impiden continuar el procedimiento, causan perjuicios irreparables o indefensión.
-Ambos tienen el mismo plazo de 1 mes para su interposición, a contar desde la notificación del acto recurrido o desde que se entienda producido el silencio por falta de contestación a la solicitud.
Sin embargo, como diferencias notables indicamos las siguientes:
-El recurso de alzada se interpone frente a resoluciones o actos que no agotan la vía administrativa, al existir un superior jerárquico al que resolvió, que será ante el que se dirige y resolverá el recurso.. Sin embargo, el recurso de revisión se interpone frente a resoluciones o actos que sí agotan la vía administrativa, y que no tienen órgano jerárquico superior, por lo que se interpondrá ante el mismo órgano que resolvió, al no haber órgano superior.
-El recurso de alzada tiene un plazo de 3 meses para su resolución, mientras que solo es de un 1 mes para el de reposición.
-El recurso de alzada es necesario para agotar la vía administrativa y poder iniciar la vía judicial. Sin embargo, el recurso de reposición se define como “potestativo”, ya que, al haberse agotado la vía administrativa por haberse dictado por el máximo órgano superior, puede interponerse directamente recurso contencioso o potestativamente, recurrir ante el mismo órgano que lo dictó, para su reconsideración, a los efectos de permitir el ejercicio del derecho a un recurso al menos en via administrativa.
En resumen, y para no liar demasiado al lector, aunque ambos recursos son figuras jurídicas diferentes, para poder entenderlo sin confusión, podríamos visualizarlos como un mismo recurso, en el sentido de que ante un acto objeto de impugnación, siempre cabrá un solo recurso en vía administrativa, que será de alzada si no agota la vía administrativa porque el órgano que lo dictara tiene superior (Directores Generales, Secretarios de Estado o Subsecretarios del Estado, Directores Generales de CCAA, Concejal municipal) o que se llamará de reposición si agota la vía administrativa por no tener superior (Ministro o Consejeros autonómicos o alcaldes o Pleno municipal). Y más allá de denominarlo de una u otra manera, esto será lo único que nos preocupe a la hora de su redacción, a los efectos de conocer los plazos, que serán en ambos casos de 1 mes para su presentación, y de uno (reposición) o 3 meses (alzada) para su resolución, en función de si el recurso fuera de alzada o de reposición.
En ambos casos se garantiza el derecho a un único recurso ordinario, por más que en el de reposición la revisión del acto impugnado la realice el mismo órgano que lo dictó, por falta de órgano jerárquico superior. En este caso, aunque pudiera parecer absurdo recurrir ante el mismo órgano que ya resolvió, no lo es tanto cuando se aportan nuevas pruebas documentales, nuevos argumentos jurídicos que no se aportaron y que por tanto, no se tomaron en consideración, o cuando se quiere agotar todas las opciones en vía administrativa, antes de acudir a la jurisdicción.
4.- ¿Qué ocurriría si interpongo el recurso de alzada cuando corresponde el de reposición, o viceversa?
Para tranquilidad del lector tenemos que decir que equivocarse en la denominación del recurso, considerarlo como escrito de alegaciones en vez de recurso no tendrá mayor consecuencia que dificultarle su verdadera naturaleza a la administración.
No será necesaria la ampliación del recurso, un desistimiento e interposición del correcto en plazo o una rectificación, mientras se haya recurrido en plazo y se cumpla el contenido mínimo sobre el recurrente, acto impugnado y la pretensión.
El art 115.2 de la Ley 39/2015 deja claro:
El error o la ausencia de la calificación del recurso por parte del recurrente no será obstáculo para su tramitación, siempre que se deduzca su verdadero carácter.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20241106&tn=0#a115
Dicho de otra manera. Si interponemos un recurso y cumplimos los requisitos mínimos del art 115, se le dará tramitación, tanto si no hemos indicado el tipo de recurso como si nos hemos equivocado en su denominación.
En resumen, que si no indicamos el recurso que interponemos, si interponemos recurso de alzada cuando procedía el de reposición, o de reposición cuando resultaba procedente el de alzada el recurso seguirá su tramitación como el recurso procedente, como de alzada, aunque indebidamente le hubiésemos denominado de reposición, o de reposición, aunque indebidamente le hubiésemos denominado recurso de alzada.
En los mismos términos si se dirigiera a órgano incompetente, al venir obligado a remitirlo al competente su receptor, ex art 14 de la Ley 40/2015.
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10566&p=20240802&tn=1#a14
5.- La ayuda que debe prestarnos la administración en la propia resolución. (Art. 40.2 y 88.3 de la Ley 39/2015).
Art 40.2 de la Ley 39/2015
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20241106&tn=0#a40
Art 88.3 de la Ley 39/2015
https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2015-10565&p=20241106&tn=0#a88
La propia resolución, en su parte final, deberá contener un pie de recurso indicando si la misma agota o no agota la vía administrativa, el recurso o recursos que proceden, el órgano competente al que dirigirlo y el plazo de interposición.
Cuando la resolución respondiera a una solicitud previa, y no se dictara de forma expresa resolución (no habrá por tanto pie de recurso) no existe plazo límite para interponerlo al generarse indefensión, pudiendo presentarlo en cualquier momento sin límite de plazo, siempre que no se realizaran actos que impliquen el conocimiento del mismo.
Si la resolución se hubiera dictado de forma expresa pero sin pie de recurso (o éste fuera incompleto) se generaría igualmente indefensión, no pudiendo exigirse plazo límite para el recurso. Aunque este caso, si se inadmitiera un recurso por extemporáneo podría impugnarse por indefensión, nos convendrá interponerlo en plazo para evitar nuevos recursos y una excesiva dilación.
6.- Caso práctico.
Recibimos una resolución dictada por el Director de RRHH, por una Dirección General de Función Pública o similar. Esta será recurrible en alzada, al no agotar la vía administrativa y tener superior jerárquico el órgano que la dictó, que será un Consejero o Ministro, Alcalde, Gerente de un OOAA). El plazo de interposición será de 1 mes y el plazo de respuesta de 3.
En cambio si la primera resolución que nos llega ya agota la vía administrativa y el órgano que resuelve no tiene jerárquico superior (Ministro, Consejero Pleno o Alcalde, Gerente o similar), para ofrecer el derecho al recurso, debe ofrecerse un recurso para no causar indefensión. Al no tener el órgano que lo dictara otro órgano superior, el recurso se interpondrá ante el mismo órgano y se denominará recurso de reposición. En este caso será potestativo, ya que, al agotarse la vía administrativa con la primera resolución, podrá acudirse directamente al contencioso administrativo, aunque en defensa de derecho al recurso, podrá articularse recurso ante el mismo órgano que lo dictó, para su revisión, denominándose en este caso recurso (potestativo) de reposición, siendo el plazo de interposición de 1 mes y de 1 mes también el de contestación.
Asi pues a modo de resumen, ante una resolución, lo normal es acudir a su pie de recurso, donde ya nos harán esta aclaración sobre el tipo de recurso, órgano al que dirigirlo y plazo de interposición, pero en su defecto, o en caso de silencio por falta de resolución, para saber el tipo de recurso y los plazos, diremos que tendremos 1 mes para interponer el recurso, tanto el de alzada como el de reposición y 1 (alzada) o 3 meses (reposición) para la contestación, y que dicho recurso se denominará de alzada o de reposición en función de si agota o no la vía administrativa y por tanto, si tiene o no tiene quien lo dictara un órgano jerárquico superior. Y en caso de silencio administrativo, no existirá plazo alguno que deje fuera de plazo nuestra impugnación, tanto en vía administrativa como judicial, al haberse anulado el plazo de 6 meses en caso de desestimación presunta para interponer el recurso contencioso ante el órgano judicial (inaplicación del plazo de 6 meses del artículo 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio tras la Ley 4/1999 y la interpretación del Tribunal Constitucional).
En la siguiente entrada Recursos administrativos Parte II. Recursos extraordinarios estudiaremos la forma en que podemos recurrir incluso actos firmes, a pesar de haberlos dejado consentidos y firmes por inatacados por no haberlos recurrido en plazo, en una entrada que puede sorprender extraordinariamente a los lectores.
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Saludos.
Daniel